Skarbnicy jednostek samorządu terytorialnego: status ustrojowy i kompetencje

Skarbnicy jednostek samorządu terytorialnego to urzędnicy, którzy odgrywają kluczową rolę w zarządzaniu finansami samorządowymi. Jaki jest ich ustrojowy status i jakie mają kompetencje?

Skarbnik gminy, powiatu lub województwa formalnie pozostaje jednym z pracowników samorządowych. Status skarbnika, jako pracownika samorządowego zatrudnionego na kierowniczym stanowisku, jest jednak szczególny ze względu na wymagania, jakie musi spełniać kandydat na to stanowisko, sposób nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy oraz zakres jego kompetencji i uprawnień. W praktyce skarbnicy j.s.t. posiadają pełną wiedzę o bieżącej sytuacji finansowej danej jednostki oraz planowaniu budżetowym. Z tego tytułu aktywnie uczestniczą w sesjach rad lub sejmików oraz posiedzeniach komisji organów stanowiących, gdzie wyjaśniają m.in. zmiany wprowadzane do budżetu oraz przedstawiają informacje o długu j.s.t. i możliwościach jego sfinansowania. Ponadto w mniejszych jednostkach skarbnicy j.s.t. pełnią równocześnie funkcję głównych księgowych.

Specjalne kwalifikacje

Systemowa rola, jaką odgrywają skarbnicy j.s.t., powoduje, że ustawodawca zastrzegł to stanowisko urzędnicze tylko dla osób z wykształceniem ekonomicznym. Wymogi, jakie musi spełniać osoba zatrudniana na stanowisku skarbnika j.s.t., określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Przewidują one, że osoba ta musi:

  • być obywatelem polskim lub obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), którego obywatelom, na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego, przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych;
  • mieć pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystać z pełni praw publicznych;
  • nie być prawomocnie skazana za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo karne skarbowe;
  • posiadać znajomość języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie koniecznym do wykonywania obowiązków głównego księgowego.

Ponadto jej stan zdrowia musi pozwalać na zatrudnienie na stanowisku urzędniczym. W zakresie wykształcenia przepisy przewidują, że osoba zatrudniana jako skarbnik j.s.t. musi spełniać jeden z poniższych warunków:

  • mieć ukończone ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiadać co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości;
  • mieć ukończoną średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiadać co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości;
  • być wpisaną do rejestru biegłych rewidentów na podstawie odrębnych przepisów;
  • posiadać certyfikat księgowy uprawniający do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych albo świadectwo kwalifikacyjne uprawniające do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, wydane na podstawie odrębnych przepisów.

Szczególny tryb nawiązania stosunku pracy

Stosunek pracy ze skarbnikiem j.s.t. jest nawiązywany i rozwiązywany na podstawie powołania lub odwołania ze stanowiska, co na tle przepisów ustawy o pracownikach samorządowych jest rozwiązaniem szczególnym. Ponadto w obecnym stanie prawnym skarbnicy j.s.t. są jedynymi pracownikami samorządowymi, których zatrudnienie zależne jest od organu stanowiąco-kontrolnego. Ustrojowe ustawy samorządowe przewidują, że podstawą powołania skarbnika j.s.t. lub odwołania go ze stanowiska jest uchwała właściwej rady lub sejmiku. Taka uchwała może być podjęta tylko na wniosek organu wykonawczego danej j.s.t.

Z uwagi na fakt, że skarbnik j.s.t. jest urzędnikiem zatrudnianym na podstawie powołania, nie ma formalnego obowiązku przeprowadzania konkursu przed zatrudnieniem nowej osoby. W praktyce jednak j.s.t. dość często organizują postępowania konkursowe przed skierowaniem wniosku o powołanie do rady lub sejmiku. Praktyka ta zasługuje na aprobatę na tle zasady dobrej administracji, gdyż stanowisko skarbnika należy uznać za merytoryczne, a nie polityczne.

Orzecznictwo Regionalnych Izb Obrachunkowych przyjmuje także, że z uwagi na szczególne zasady nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy ze skarbnikiem, nie ma możliwości powierzenia obowiązków skarbnika innemu pracownikowi samorządowemu.

Szczególne kompetencje

Analiza przepisów ustrojowych ustaw samorządowych i przepisów ustawy o finansach publicznych prowadzi do wniosku, że bez skarbnika nie jest możliwe skuteczne zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Gminy, powiaty i województwa, jako osoby prawne, reprezentowane są przez swoje organy wykonawcze. Wyłączna kompetencja do zaciągania zobowiązań majątkowych w imieniu j.s.t. przysługuje wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta), członkom zarządów powiatów oraz członkom zarządów województw. Jednakże skuteczność składanych przez nich oświadczeń woli uzależniona jest od kontrasygnaty skarbnika.

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że zobowiązania majątkowe zaciągane w imieniu j.s.t. wymagają kontrasygnaty skarbnika. Skarbnik, składając kontrasygnatę, potwierdza formalną możliwość zaciągnięcia zobowiązania z uwagi na obowiązujące przepisy prawa oraz ustalenia budżetu jednostki. Jeżeli skarbnik stwierdzi, że kontrasygnata narusza przepisy prawa, może odmówić jej udzielenia. Jednakże na pisemne polecenie kierownika urzędu skarbnik jest zobowiązany do złożenia kontrasygnaty. Powinien wówczas powiadomić o takim zdarzeniu organ stanowiąco-kontrolny i Regionalną Izbę Obrachunkową. Czynność prawna dokonana bez kontrasygnaty skarbnika jest bezskuteczna, co oznacza, że nie może być wykonana.

Kwalifikowane znaczenie kontrasygnaty skarbnika j.s.t. występuje przy zaciąganiu kredytów i pożyczek, udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. Przepis art. 262 ust. 1 u.f.p. przewiduje, że takie czynności prawne, jeżeli nie są opatrzone kontrasygnatą, są nieważne. Jednocześnie art. 262 ust. 3 przewiduje, że skarbnik nie może dokonać kontrasygnaty takich czynności prawnych, mimo pisemnego polecenia służbowego, jeżeli ich wykonanie wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa lub wykroczenia.

FRDL współpracuje ze skarbnikami

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego intensywnie współpracuje ze skarbnikami. W ramach tej współpracy odbywa się Krajowy Kongres Forów Skarbników – coroczna ogólnopolska konferencja dla skarbników realizowana we współpracy z, działającą przy Fundacji – Krajową Radą Forów Skarbników. Regularnie spotykają się również regionalne Fora Skarbników, działające przy wszystkich ośrodkach FRDL a zrzeszające już ponad 100 skarbników j.s.t.

Wszystkich zainteresowanych obecną sytuacją finansową polskich samorządów zachęcamy do zapoznania się z raportem „Finanse lokalne w czasach niepokoju” opracowanym przez dr hab. Agnieszkę Kopańską na zlecenie Fundacji w 2024 r. Raport, bezpłatnie dostępny jest tutaj. Raport jest podsumowaniem badań przeprowadzonych w środowisku polskich skarbników na początku bieżącego roku. Wnioski płynące z niego są szczególnie cenne w kontekście debaty nad projektem nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zachęcamy Państwa także do zapoznania się ze stanowiskiem Krajowej Rady Forów Skarbników JST działającej przy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego ws. zmian w prawie mających na celu wzmocnienie pozycji skarbników. Więcej na ten temat można dowiedzieć się pod tym linkiem.

Jakub Dorosz-Kruczyński