Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wydają się dziś czymś oczywistym — jednym z najbardziej rozpoznawalnych elementów lokalnej demokracji. Tymczasem ich wprowadzenie w 2002 roku nie było jedynie techniczną zmianą ordynacji wyborczej, lecz ustrojową rewolucją w gminie. W miejsce kolegialnego zarządu pojawił się silny, jednoosobowy lider z własnym mandatem od mieszkańców. Jak do tego doszło, kto forsował tę zmianę i dlaczego rozwiązanie przedstawiane jako wzmocnienie demokracji do dziś budzi spory wśród znawców samorządu?

Aby zrozumieć znaczenie reformy z 2002 r., trzeba wrócić do początku odrodzonego samorządu gminnego. W 1990 r. gmina została odbudowana jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, ale jej ustrój był zupełnie inny niż ten, który znamy dzisiaj. Nie było jeszcze bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza ani prezydenta miasta. Mieszkańcy wybierali radę gminy, a dopiero rada wyłaniała władzę wykonawczą.

Wóczas dominującym organem była rada gminy - organ stanowiący i kontrolny. To ona uchwalała budżet, podejmowała najważniejsze uchwały, określała kierunki działania gminy i miała polityczną przewagę nad egzekutywą. Organem wykonawczym nie był jednoosobowy wójt, lecz zarząd gminy, czyli ciało kolegialne. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta był przewodniczącym tego zarządu, ale nie miał samodzielnej pozycji porównywalnej z dzisiejszym „włodarzem”.

W praktyce oznaczało to, że wójt był raczej liderem zarządu wybranego przez radę niż samodzielnym gospodarzem gminy. Jego pozycja zależała od większości w radzie. Skład zarządu był wypadkową lokalnych układów politycznych, a wójt musiał zabiegać o poparcie większości i rządził tak długo, jak długo potrafił je utrzymać. Można więc powiedzieć, że model z 1990 r. był lokalną odmianą rządów rady: mieszkańcy wybierali radnych, radni wybierali zarząd, a wójt stał na jego czele.

Ten system miał swoje zalety i wady. Z jednej strony wzmacniał rolę rady jako reprezentacji wspólnoty lokalnej. Z drugiej - uzależniał wykonawstwo od zmiennych większości, konfliktów w radzie i politycznych targów. Z czasem zaczęło narastać przekonanie, że gminie potrzebny jest bardziej czytelny ośrodek odpowiedzialności. Zwolennicy zmian przekonywali, że mieszkańcy powinni wiedzieć, kto naprawdę odpowiada za rządzenie gminą, a osoba kierująca lokalną egzekutywą powinna otrzymać własny mandat wyborczy.

Reforma organu wykonawczego – 2002 r.

Projekty, które doprowadziły do wprowadzenia bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, zostały wniesione do Sejmu pod koniec 2001 r., ale ich zasadnicze znaczenie ujawniło się w toku prac zakończonych uchwaleniem ustawy z 20 czerwca 2002 r. Był to moment przełomowy, ponieważ spór nie dotyczył wyłącznie technicznej zmiany ordynacji wyborczej. W rzeczywistości chodziło o to, czy dotychczasowy model gminy, oparty na radzie i wybieranym przez nią kolegialnym zarządzie, ma zostać zastąpiony modelem z silnym, jednoosobowym organem wykonawczym.

Pierwszą ważną inicjatywą był projekt posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej, złożony jako druk sejmowy nr 154. Nosił on tytuł „o bezpośrednim wyborze wójta gminy” i miał stosunkowo wąski zakres. Koncentrował się przede wszystkim na samym mechanizmie wyboru wójta, a nie na całościowej przebudowie ustroju gminy. Projekt przewidywał, że wójt będzie wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych. Zakładano również czteroletnią kadencję oraz możliwość ponownego wyboru tylko raz w tej samej gminie. Co istotne, projekt odnosił się tylko do gmin wiejskich oraz miast do 20 tysięcy mieszkańców, a więc nie tworzył jeszcze jednolitego modelu bezpośredniego wyboru wszystkich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w całym kraju.

Projekt SLD można odczytywać jako próbę wzmocnienia pozycji lokalnej egzekutywy przez nadanie wójtowi własnego mandatu od mieszkańców. Chodziło o oderwanie go od pełnej zależności od większości w radzie gminy, która w modelu z 1990 r. decydowała o obsadzie zarządu i mogła wpływać na trwałość lokalnej władzy wykonawczej. Nie był to jednak jeszcze projekt tak daleko idący, jak późniejsze rozwiązanie ustawowe. Nie przesądzał wprost o pełnym zastąpieniu kolegialnego zarządu jednoosobowym organem wykonawczym we wszystkich gminach.

Drugim podejściem do reform pozycji wójta były projekty zgłoszone przez posłów Platformy Obywatelskiej. Miały one znacznie szerszy charakter, ponieważ dotyczyły nie tylko sposobu wyboru lokalnego lidera, lecz także samej konstrukcji organów gminy. Projekt oznaczony jako druk nr 167 przewidywał zmianę ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw. Jego najważniejszym elementem była likwidacja kolegialnego zarządu gminy i wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego: wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Autopoprawka do uzasadnienia tego projektu wskazywała wprost, że jednym ze skutków reformy będzie ograniczenie kosztów funkcjonowania samorządu przez likwidację zarządu i wprowadzenie organu jednoosobowego.

Równolegle Platforma Obywatelska zgłosiła projekt dotyczący ordynacji wyborczej, oznaczony jako druk nr 168. Ten projekt dostosowywał reguły wyborcze do proponowanej zmiany ustrojowej. Obejmował już nie tylko wójtów, ale także burmistrzów i prezydentów miast. Proponowano wprowadzenie do ordynacji wyborczej przepisów dotyczących wyborów tych organów obok wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Była to zatem propozycja bardziej kompleksowa niż projekt SLD, ponieważ łączyła zmianę ustrojową ze zmianą procedury wyborczej.

Najważniejsza różnica między projektami polegała więc na tym, że projekt SLD był projektem dotyczącym tylko zmiany sposobu wyboru wójta, natomiast projekty Platformy Obywatelskiej miały charakter wyborczo-ustrojowy. SLD proponowało bezpośredni wybór wójta jako sposób wzmocnienia jego mandatu. Platforma Obywatelska szła dalej. Autorzy projektu chcieli zmienić samą strukturę władzy w gminie, usuwając kolegialny zarząd i zastępując go jednoosobowym organem wykonawczym. Ostateczna reforma połączyła oba kierunki. Mieszkańcy uzyskali prawo bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta a jednocześnie zarząd gminy przestał być organem wykonawczym.

Skutki reformy

Znaczenie tej zmiany dobrze pokazują późniejsze analizy prawnicze. Ustawa z 20 czerwca 2002 r. wprowadziła na poziomie gminy nieznaną wcześniej polskiemu prawu samorządowemu zasadę wybierania wójta, burmistrza i prezydenta miasta w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Jeszcze dalej idąca zmiana polegała na tym, że organami gminy stały się rada gminy oraz wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a zarząd gminy utracił status organu wykonawczego. Od tego momentu w gminie zaczął funkcjonować monokratyczny organ wykonawczy.

Polityczna obietnica reformy była atrakcyjna i łatwa do przedstawienia opinii publicznej. Bezpośrednie wybory miały zwiększyć wpływ mieszkańców na to, kto rządzi gminą, uprościć odpowiedzialność za decyzje i usprawnić zarządzanie. Zamiast kolegialnego zarządu zależnego od układów w radzie miał pojawić się oczywisty ośrodek decyzyjny, którego osoba będzie znana mieszkańcom i bezpośrednio przez nich rozliczana. W tym sensie reforma wpisywała się w szerszy klimat początku XXI wieku, w którym coraz silniej akcentowano potrzebę lokalnego przywództwa, sprawności zarządzania i personalnej odpowiedzialności za rozwój gminy.

Problem polegał jednak na tym, że zmiana sposobu wyboru i likwidacja kolegialnego zarządu nie zostały połączone z równie głębokim przemyśleniem relacji między wójtem a radą. Po 2002 r. oba organy pochodziły z wyborów bezpośrednich, ale to wójt, burmistrz albo prezydent miasta otrzymał skupione w jednym ręku kompetencje wykonawcze, kierownictwo urzędu i silny mandat polityczny. Późniejsze opracowania krytycznie oceniały właśnie ten brak mechanizmów równoważących. Wskazywano, że reforma wzmocniła organ wykonawczy bez odpowiedniego wzmocnienia rady, a tym samym przesunęła centrum lokalnej władzy w stronę jednoosobowego przywództwa.

Stanowisko twórców samorządu terytorialnego

Jerzy Stępień oceniał skutki reformy bardzo krytycznie. Jego zdaniem bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie wzmocniły samorządności, lecz przeciwnie - osłabiły ją, bo przesunęły ciężar lokalnej demokracji z rady i wspólnoty mieszkańców na silnego, jednoosobowego lidera. W jego ocenie reforma wzmocniła obecną w polskiej kulturze politycznej tęsknotę za silną władzą. Skutkiem tego procesu miała być marginalizacja rad gmin: ich pozycja upadła, a lokalny system coraz bardziej zaczął przypominać układ, w którym realne decyzje zapadają wokół wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a rada staje się słaba i wtórna wobec egzekutywy.

Twórca reform wiązał ten problem z odejściem od pierwotnej idei samorządu jako wspólnoty lokalnej. Podkreślał, że u progu reformy 1990 r. chodziło o powrót do zachodniego rozumienia samorządności, w którym miasto czy gmina są wspólnotą działającą na podstawie prawa, a nie obszarem podporządkowanym silnemu władcy. Bezpośrednie wybory, jego zdaniem, wzmocniły raczej wschodni model zarządzania, oparty na koncentracji władzy. Szczególnie niebezpieczne było dla niego połączenie w jednej osobie funkcji polityka, szefa urzędu i lokalnego centrum decyzyjnego. Wójt po reformie stał się politykiem niezależnym od rady, a zarazem kierownikiem administracji gminnej.

W diagnozie J. Stępnia reforma sprzyjała także utrwalaniu lokalnych układów personalnych. W małych gminach wokół wieloletniego wójta mogła tworzyć się grupa osób zależnych od lokalnej władzy: pracowników urzędu, spółek komunalnych, instytucji gminnych czy przedsiębiorców korzystających z relacji z samorządem. Taki układ, wraz z rodzinami i otoczeniem społecznym, mógł stanowić wystarczającą bazę wyborczą do utrzymywania władzy przez wiele kadencji. Dlatego Stępień widział w bezpośrednich wyborach nie tylko mechanizm demokratyczny, ale również narzędzie stabilizowania lokalnej dominacji jednego środowiska.

Michał Kulesza również patrzył na reformę z 2002 r. krytycznie, ale jego diagnoza była bardziej systemowa. Interesowało go przede wszystkim to, że zmiana sposobu wyboru wójta została wprowadzona bez przebudowania całego mechanizmu sprawowania władzy w gminie. Przypominał, że przy tworzeniu pierwszej ustawy samorządowej istniała koncepcja, aby wójt był zarazem szefem władzy wykonawczej i przewodniczącym rady gminy, podobnie jak w niektórych zachodnich modelach samorządu. Nie udało się tego zrealizować z powodu utrwalonego po PRL podziału na organy przedstawicielskie i administrację. W efekcie powstał model, który już wcześniej zawierał napięcie między radą a wykonawstwem.

Według profesora przed reformą z 2002 r. system miał charakter rządów zgromadzenia: zarząd gminy zależał od większości w radzie, a wójt musiał zabiegać o jej poparcie. Bezpośrednie wybory miały uwolnić wójta od tej zależności. Problem polegał jednak na tym, że ustawodawca zmienił tylko źródło legitymacji wójta, pozostawiając wiele elementów starego systemu. Po reformie zarówno rada, jak i wójt miały bezpośredni mandat od mieszkańców, ale nie stworzono mechanizmu, który pozwalałby te dwa mandaty pogodzić w codziennym zarządzaniu gminą.

Michał Kulesza uważał, że reforma zwiększyła atrakcyjność wyborów, bo mieszkańcy mogli bezpośrednio wskazać konkretnego człowieka. To jednak, w jego ocenie, było tylko jednodniowym świętem wyborczym. Po nim następowały cztery lata rządzenia w systemie niedopasowanym do nowej logiki politycznej. Wójt nie potrzebował już poparcia rady, aby trwać na stanowisku, ale bez rady nie był w stanie przeprowadzić poważniejszych przedsięwzięć programowych. W efekcie silne przywództwo społeczne, które miało być uzasadnieniem bezpośrednich wyborów, okazywało się często pustym hasłem.

Najostrzejsza konkluzja M. Kuleszy dotyczyła konfliktu między radą a wójtem. Pisał, że w wielu gminach wójt, burmistrz albo prezydent miasta znajdował się z radą w stanie permanentnej wojny pozycyjnej. Jego zdaniem prowadziło to do konfliktów, ośmieszania samorządu w oczach mieszkańców i osłabienia dynamiki rozwoju lokalnego. Co ważne, Kulesza nie tłumaczył tego szczególną kłótliwością Polaków, lecz wadliwą konstrukcją ustrojową. Problemem nie byli więc tylko konkretni ludzie, lecz system zarządzania gminą, który po reformie nie tworzył spójnego mechanizmu współdziałania organów.

Jerzy Regulski formułował krytykę reformy z perspektywy jednego z głównych autorów odbudowy samorządu gminnego w 1990 r. Punktem wyjścia była dla niego idea samorządu jako instytucji służącej społecznościom lokalnym do załatwiania własnych spraw własnymi siłami i na własną odpowiedzialność. Podkreślał jednak, że taki samorząd ma sens tylko wtedy, gdy tworzą go społeczności obywatelskie, zdolne do samodzielnego decydowania i zarządzania. Dlatego problem reformy z 2002 r. widział nie tylko w samej zmianie sposobu wyboru wójta, lecz także w tym, że dokonano jej bez należytego namysłu nad całym mechanizmem działania gminy.

Profesor nie odrzucał samej idei wyborów bezpośrednich. Jego zastrzeżenie było subtelniejsze: sposób wyboru nie jest wartością samą w sobie i powinien zależeć od tego, kogo właściwie chce się wybrać. Pytał więc, kim ma być wójt lub burmistrz: liderem lokalnej społeczności czy sprawnym administratorem. Uważał, że są to dwie różne funkcje, wymagające różnych kwalifikacji, których nie powinno się mechanicznie łączyć w jednych rękach. W tym sensie jego krytyka uderzała w samo jądro reformy: ustawodawca stworzył urząd pochodzący z silnego mandatu politycznego, ale jednocześnie pozostawił mu ciężar bieżącego administrowania gminą.

Już w 2006 r. J. Regulski oceniał już reformę bardzo ostro, nazywając ją przykładem nieprzemyślanej decyzji psującej prawo samorządowe. Wskazywał, że bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta wprowadzono zbyt szybko, odrzucając opinie ekspertów, którzy tłumaczyli, że taka zmiana - jeśli ma mieć sens -musi pociągnąć za sobą zmianę ustroju gminy. Jego zdaniem nie dało się bezkolizyjnie pogodzić bezpośredniego mandatu wójta z dotychczasowym założeniem, że rada gminy wyznacza kierunki jego pracy. Jeżeli bowiem wójt pochodzi z wyborów bezpośrednich, to rada nie może realnie wpływać na to, co robi; jeżeli zaś rada i wójt nie współpracują, powstaje ustrojowy pat.

Szczególnie twórcę reform niepokoił brak skutecznej kontroli rady nad jednoosobowym organem wykonawczym. Regulski zwracał uwagę, że rada nie mogła łatwo odwołać bezpośrednio wybranego wójta, burmistrza czy prezydenta, choć osoby te podejmowały istotne decyzje w sprawach indywidualnych, obsadzały stanowiska, wydawały koncesje czy zezwolenia budowlane. Jako skrajny przykład wskazywał sytuację, w której prezydent miasta mógł rządzić z więzienia, a rada nie miała narzędzia, by usunąć go ze stanowiska, ponieważ jego mandat pochodził bezpośrednio od wyborców.

W swojej diagnozie J. Regulski spotykał się z M. Kuleszą i J. Stępniem, ale akcentował nieco inny aspekt problemu. O ile M. Kulesza mówił przede wszystkim o niespójności systemu i konflikcie między radą a wójtem, to J. Stępień zwracał uwagę na osłabienie wspólnotowości i problem nadmiernej koncentracji władzy. J. Regulski dodawał do tego pytanie o naturę urzędu: czy bezpośrednio wybrany wójt jest politykiem, czy urzędnikiem? Skoro o wyborze decyduje zaufanie mieszkańców, a nie konkursowe sprawdzenie kompetencji, powinien być traktowany jako lokalny lider polityczny. Jeżeli jednak jednocześnie wykonuje funkcje administracyjne, powstaje niebezpieczne pomieszanie ról, którego reforma z 2002 r. nie rozwiązała.

Stanowisko FRDL

Stanowisko Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej można potraktować jako próbę instytucjonalnej odpowiedzi na wszystkie te problemy: pomieszanie funkcji politycznej i administracyjnej, dominację jednoosobowego organu wykonawczego, osłabienie rady, konflikt dwóch mandatów demokratycznych oraz niedostatek mechanizmów kontroli. Fundacja wychodzi z założenia, że po 2002 r. polski model gminy przesunął się w stronę silnej egzekutywy. Najważniejszym organem stał się jednoosobowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, łączący mandat demokratyczny, pełnię kompetencji wykonawczych, funkcję kierownika urzędu oraz kompetencje administracyjne w sprawach indywidualnych.

Diagnoza FRDL jest bliska wcześniejszym krytykom reformy, ale prowadzi do bardziej szczegółowej propozycji ustrojowej. Fundacja wskazuje, że obecny model utrudnia mieszkańcom rozpoznanie, kto i za co odpowiada, bo wójt występuje jednocześnie jako polityczny lider, szef administracji, wykonawca budżetu i organ wydający decyzje administracyjne. Skupienie tych funkcji w jednej osobie może spychać radę do roli organu formalnie zatwierdzającego decyzje egzekutywy, ograniczać poczucie wpływu obywateli i sprzyjać oligarchizacji życia lokalnego. Do tego dochodzi problem podwójnej legitymacji: zarówno rada, jak i wójt pochodzą z wyborów bezpośrednich, ale ich mandaty mogą prowadzić do konfliktu, którego obecny system nie potrafi dobrze rozstrzygnąć.

Propozycja Fundacji nie polega jednak na prostym powrocie do modelu sprzed 2002 r. FRDL przyznaje, że przywrócenie pośredniego wyboru wójta przez radę byłoby rozwiązaniem najpełniej usuwającym problem podwójnej legitymacji, ale jednocześnie ocenia je jako politycznie nierealistyczne, ponieważ mogłoby zostać odebrane jako ograniczenie demokracji. Dlatego proponuje rozwiązanie pośrednie: zachować bezpośredni wybór lokalnego lidera, ale zmienić sens tego mandatu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nadal byłby wybierany przez mieszkańców, lecz nie jako jednoosobowy organ wykonawczy, tylko jako przewodniczący rady gminy i lider polityczno-programowy wspólnoty.

W tym modelu bezpośredni mandat demokratyczny nie znika, ale zostaje przekierowany z funkcji wykonawczej na funkcję politycznego przywództwa w radzie. Wójt miałby prowadzić obrady, organizować pracę rady, inicjować dyskusję o priorytetach, wnosić projekty uchwał strategicznych, uczestniczyć w kształtowaniu budżetu i reprezentować gminę w sprawach programowych. Nie byłby już jednak szefem całej administracji ani osobą jednoosobowo zarządzającą wykonaniem uchwał. W ten sposób FRDL próbuje zachować to, co było politycznie atrakcyjne w reformie z 2002 r. — możliwość wskazania przez mieszkańców lokalnego lidera — ale odciąć ten mandat od koncentracji administracyjnej władzy.

Drugim filarem propozycji jest powołanie silnego, profesjonalnego sekretarza gminy jako organu wykonawczego i szefa administracji. Sekretarz byłby powoływany przez radę w konkursie i odpowiadałby za legalne, sprawne i stabilne wykonywanie uchwał oraz prowadzenie bieżącej administracji. FRDL proponuje, aby sekretarz był członkiem samorządowego korpusu służby cywilnej, a więc aby jego pozycja opierała się na zawodowej bezstronności, zakazie działalności politycznej i ochronie przed upolitycznieniem. To bezpośrednia odpowiedź na problem, który podnosili Regulski i Kulesza: nie należy mieszać przywództwa politycznego, administracji i zarządzania wykonawczego w jednej osobie.

Fundacja proponuje zatem rozdział trzech sfer. Polityka i spór o priorytety mają wrócić do rady gminy, gdzie są jawne, pluralistyczne i poddane kontroli społecznej. Administracja ma wykonywać uchwały w sposób profesjonalny, stabilny i przewidywalny. Wykonywanie zadań publicznych ma zostać powierzone sekretarzowi, który nie buduje własnego zaplecza wyborczego i nie uczestniczy w rywalizacji politycznej. Taki model ma ograniczyć ryzyko klientelizmu, personalizacji władzy i zależności decyzji administracyjnych od kalkulacji wyborczych.

Kolejna propozycja dotyczy wzmocnienia samej rady gminy. FRDL wskazuje, że rada nie będzie realnym centrum polityki lokalnej, jeśli pozostanie pozbawiona własnego zaplecza eksperckiego i organizacyjnego. Dlatego proponuje wyodrębnienie w budżecie gminy funduszu rady przeznaczonego na ekspertyzy, opinie prawne, analizy i szkolenia radnych. Przewodniczący rady miałby móc samodzielnie zlecać takie opracowania, bez konieczności uzyskiwania zgody sekretarza. Fundacja proponuje także wydzielenie biura rady z urzędu gminy, tak aby obsługa rady była niezależna od bieżącej administracji i zmniejszała asymetrię informacyjną między radnymi a organem wykonawczym.

Ważnym elementem projektu są także gwarancje proceduralne chroniące radę przed dominacją wójta-przewodniczącego. Skoro bezpośrednio wybrany wójt miałby prowadzić radę, mogłoby powstać ryzyko, że będzie blokował tematy niewygodne politycznie. Dlatego FRDL proponuje, aby grupa jednej czwartej radnych mogła samodzielnie wprowadzać punkt do porządku obrad. W przypadku sporów kompetencyjnych między wójtem a sekretarzem albo między organami gminy rozstrzygnięcie miałaby podejmować rada, z możliwością kontroli przez sąd administracyjny.

Osobno Fundacja porządkuje kwestię budżetu i odpowiedzialności finansowej. Wójt jako przewodniczący rady miałby zlecać przygotowanie projektu budżetu i wieloletniej prognozy finansowej oraz wnosić je pod obrady, ale za wykonanie budżetu i bieżące zarządzanie odpowiadałby sekretarz. Roczne rozliczenie wykonania budżetu i raportu o stanie gminy byłoby więc kierowane do sekretarza, a rada podejmowałaby uchwałę w sprawie udzielenia mu wotum zaufania oraz rozliczenia wykonania budżetu. Skarbnik zachowywałby rolę głównego księgowego budżetu i wykonywał funkcję kontrasygnaty, co miałoby zabezpieczać gospodarkę finansową przed nieformalnym wpływem politycznym.

FRDL nie pomija też partycypacji mieszkańców. W proponowanym modelu budżet obywatelski byłby kierowany do rady za pośrednictwem wójta jako element procesu budżetowego, natomiast jego realizacja należałaby do sekretarza. Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców trafiałaby do wójta jako przewodniczącego rady, który miałby obowiązek wprowadzić projekt pod obrady w określonym terminie. Konsultacje społeczne byłyby organizowane przez sekretarza w sprawach wykonawczych albo przez wójta w sprawach programowych i strategicznych, a bieżący dostęp do informacji publicznej zapewniałby sekretarz jako kierownik urzędu.

Sens propozycji FRDL można więc ująć następująco: nie chodzi o zniesienie lokalnego przywództwa, lecz o jego przesunięcie z administracji do polityki. Wójt nadal byłby widocznym liderem wspólnoty, ale jego rolą byłoby organizowanie debaty, budowanie większości i nadawanie kierunku polityce gminy. Rada stałaby się realnym miejscem decydowania o priorytetach. Sekretarz odpowiadałby za profesjonalne wykonanie tych decyzji. W ten sposób Fundacja próbuje odpowiedzieć na zarzuty Regulskiego, Kuleszy i Stępnia: rozdzielić funkcje, przywrócić znaczenie rady, ograniczyć personalizację władzy i zbudować model, w którym samorząd nie jest ani domeną jednego włodarza, ani bezradnym polem konfliktu między dwoma bezpośrednio wybranymi organami.

Z pełną treścią stanowiska można zapoznać się tutaj.

Źródła wykorzystane przy opracowaniu

• Druk sejmowy nr 154, projekt ustawy o bezpośrednim wyborze wójta gminy, 22 listopada 2001 r.

• Druk sejmowy nr 167, projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw, 17 grudnia 2001 r.

• Druk sejmowy nr 167-A, autopoprawka do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw, 19 grudnia 2001 r.

• Druk sejmowy nr 168, projekt ustawy o zmianie ustawy — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, 17 grudnia 2001 r.

• B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 1-2.

• M. Kulesza, Współczesne dylematy zarządzania publicznego w Polsce, referat przygotowany na posiedzenie seminaryjne Kolegium NIK „Dobra administracja”, 20 kwietnia 2005 r.

• Ekspert: samorząd terytorialny wymaga zmian, rozmowa PAP z Jerzym Stępniem, 26 maja 2015 r.

• Daleko od wielkiej polityki. Rozmowa z Jerzym Regulskim, rozm. Anna Mateja, Onet, 23 października 2006 r.

• C. Trutkowski, J. Stępień, J. Dorosz-Kruczyński, Reforma ustrojowa gminy: rozdział funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej, Warszawa 2026.