Od ponad dwóch dekad polska gmina funkcjonuje w modelu silnego, jednoosobowego przywództwa wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Bezpośredni wybór lokalnego lidera wzmocnił jego demokratyczną legitymację, ale jednocześnie doprowadził do koncentracji kompetencji wykonawczych, administracyjnych i organizacyjnych w jednym ośrodku władzy. Spór o dwukadencyjność pokazuje, że problem ten jest dostrzegany społecznie, ale nie rozwiązuje jego ustrojowych źródeł. Dlatego FRDL przygotowała stanowisko programowe poświęcone reformie pozycji wójta - propozycję rozdzielenia funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej w gminie oraz przywrócenia realnej równowagi między lokalnym przywództwem, profesjonalnym zarządzaniem i kontrolą rady gminy.

Od 2002 r. polska gmina funkcjonuje w modelu silnie spersonalizowanej egzekutywy: wójt, burmistrz albo prezydent miasta pochodzi z wyborów bezpośrednich i skupia w swoich rękach zasadnicze kompetencje wykonawcze, zarządcze oraz administracyjne. Oznaczało to odejście od wcześniejszego modelu kolegialnego zarządzania gminą przez zarząd wybierany przez radę i zastąpienie go jednoosobowym ośrodkiem decyzyjnym. Zmiana ta wzmocniła czytelność przywództwa lokalnego i demokratyczną legitymację wójta, ale jednocześnie nie została uzupełniona o wystarczające mechanizmy równoważenia pozycji rady gminy. W praktyce doprowadziło to do koncentracji władzy w rękach organu wykonawczego: wójt kieruje urzędem, wykonuje budżet, wpływa na politykę kadrową i inwestycyjną, a zarazem wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach mieszkańców. Rada gminy, choć formalnie pozostaje organem stanowiącym i kontrolnym, często nie dysponuje odpowiednimi narzędziami, zapleczem eksperckim ani realnym wpływem na bieżące zarządzanie. Właśnie ta ewolucja - od kolegialności ku monokratycznej, „prezydencjalizowanej” władzy lokalnej - stanowi jeden z głównych punktów wyjścia stanowiska Fundacji poświęconego reformie pozycji wójta.

Próbą ograniczenia negatywnych skutków silnej, jednoosobowej pozycji wójta, burmistrza i prezydenta miasta było wprowadzenie tzw. dwukadencyjności, czyli zakazu ponownego kandydowania w danej gminie przez osobę, która została już dwukrotnie wybrana na ten urząd. Rozwiązanie to, obowiązujące od zmian uchwalonych w 2018 r., miało oficjalnie przeciwdziałać utrwalaniu lokalnych układów władzy, klientelizmowi i nadmiernej personalizacji samorządu. Jakkolwiek, w istocie rzeczy zmiana ta była motywowana politycznie oraz miała doprowadzić do wymiany kadr w większości polskich miast.

Dwukadencyjność nie rozwiązuje ono jednak zasadniczego problemu ustrojowego: nie zmienia relacji między radą a organem wykonawczym, nie wzmacnia mechanizmów kontroli i nie rozdziela funkcji politycznych od zarządczo-administracyjnych. Co więcej, dwukadencyjność od początku budziła poważne kontrowersje konstytucyjne. Jej krytycy wskazują, że ogranicza ona bierne prawo wyborcze kandydatów, a pośrednio także czynne prawo wyborcze mieszkańców, którzy zostają pozbawieni możliwości ponownego wyboru osoby cieszącej się ich zaufaniem. W debacie podnoszono również, że ograniczenia praw wyborczych mogą być wprowadzane ustawą zwykłą tylko wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

W 2025 r. spór o dwukadencyjność powrócił za sprawą projektu ustawy złożonego przez przedstawicieli PSL, którego celem było zniesienie ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zwolennicy tej zmiany wskazywali, że o tym, kto ma kierować gminą, powinni każdorazowo rozstrzygać sami mieszkańcy w wyborach, bez ustawowego wykluczania kandydatów cieszących się lokalnym poparciem. Wyniki konsultacji społecznych pokazały jednak bardzo silne przywiązanie do obecnego rozwiązania: w konsultacjach wzięło udział prawie 2800 osób, a 78,6% uczestników uznało przyjęcie ustawy za zdecydowanie niepotrzebne, przy 78% głosów nieakceptujących projektowanych zmian. Reakcja ta dobrze pokazuje głębszy problem obecnego ustroju gminy. Dwukadencyjność, choć kontrowersyjna i sama w sobie niewystarczająca jako narzędzie naprawy systemu, jest przez znaczną część opinii publicznej postrzegana jako jeden z nielicznych realnych hamulców wobec nadmiernej koncentracji władzy w rękach wójta. Tak silne poparcie dla utrzymania limitu kadencji nie musi więc oznaczać bezwarunkowej aprobaty dla tego mechanizmu, lecz raczej brak zaufania do istniejących instrumentów kontroli i równoważenia władzy w gminie.

Stanowisko FRDL zostało przygotowane po to, aby przenieść dyskusję o pozycji wójta z poziomu doraźnych sporów politycznych - takich jak spór o dwukadencyjność - na poziom rzeczywistej reformy ustrojowej gminy. Jego autorzy wychodzą z założenia, że problemem nie jest wyłącznie długość sprawowania funkcji przez tę samą osobę, lecz przede wszystkim nadmierna koncentracja władzy w jednym, jednoosobowym organie. Dlatego autorzy proponują model, który nie odbiera mieszkańcom prawa do bezpośredniego wyboru lokalnego lidera, ale zmienia sens tego mandatu: wójt, burmistrz albo prezydent miasta miałby stać się przewodniczącym rady gminy, odpowiedzialnym za wyznaczanie kierunków polityki lokalnej, prowadzenie debaty publicznej, inicjowanie najważniejszych projektów strategicznych i budowanie większości w radzie. Jednocześnie bieżące zarządzanie gminą, kierowanie urzędem, wykonywanie uchwał, realizacja budżetu i wydawanie decyzji administracyjnych zostałyby powierzone profesjonalnemu sekretarzowi gminy, wybieranemu przez radę w konkursie i działającemu jako apolityczny menedżer publiczny. Reforma zakłada więc rozdzielenie funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej, wzmocnienie rady gminy jako realnego centrum debaty i kontroli, utworzenie dla niej zaplecza eksperckiego oraz wprowadzenie jasnych mechanizmów rozliczalności administracji. W tym sensie memorandum nie jest propozycją osłabienia samorządu, ale próbą przywrócenia równowagi między demokratycznym przywództwem, sprawnym zarządzaniem i skuteczną kontrolą obywatelską.

W kolejnych dniach Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej udostępni opinii publicznej pełen tekst stanowiska dot. reformy pozycji ustrojowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta).