Powtarzać czy nie powtarzać? O przepisach ustawowych w statucie gminy

Do Fundacji trafił list od przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji, który przygotowuje się do rozpatrzenia serii uwag zgłoszonych do projektu nowego statutu miasta. Autor wniosków podnosi jeden zasadniczy problem: w projekcie powtórzono, a miejscami także zmodyfikowano przepisy ustawowe. To dobry punkt wyjścia do szerszej refleksji, bo choć pokusa „przepisania dla porządku” bywa w praktyce silna, statut gminy nie jest miejscem na kopiowanie ani poprawianie ustawy.

Statut gminy zajmuje w polskim systemie źródeł prawa miejsce szczególne. Jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ale tylko na obszarze danej gminy. Jego pozycję wyznaczają przede wszystkim Konstytucja i ustawa o samorządzie gminnym przewidują, że to rada gminy określa ustrój gminy, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów, ale czyni to wyłącznie w granicach ustaw. Innymi słowy, statut nie jest lokalną „małą ustawą”, lecz aktem podustawowym, podporządkowanym Konstytucji i ustawom. Rada gminy ma więc prawo urządzać własny ustrój, ale nie może konkurować z ustawodawcą.

Przepisów ustawowych nie powtarza się

Z powyższego wynika zakaz powtarzania przepisów ustawowych w uchwałach rady gminy. Zasady techniki prawodawczej mówią wprost, że „w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych”[1]. To nie jest drobiazg redakcyjny, lecz konsekwencja hierarchicznej budowy systemu prawa. Skoro ustawa obowiązuje na terenie całego kraju, to nie ma potrzeby powtarzać jej jeszcze raz w statucie gminy. Taki zabieg jest normatywnie zbędny, a bywa też niebezpieczny. Może sugerować, że lokalny prawodawca nadaje ustawowemu rozwiązaniu własne, odrębne znaczenie. Orzecznictwo ujmuje ten problem bardzo stanowczo. NSA przypomina, że naruszeniem jest nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co już zostało uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, ale także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego[2].

Co z samodzielnością ustrojową?

Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie można patrzeć na statut gminy wyłącznie przez pryzmat zakazu powtórzeń. Byłoby to zafałszowanie jego funkcji. Statut jest przecież podstawowym aktem ustrojowym gminy, a więc narzędziem kształtowania organizacji jej organów. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że „statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji”[3]. W tym samym wyroku NSA zauważył też, że „kwestionowanie przepisu statutu tylko z tego względu, że przepis nie ma wiernego i szczegółowego pierwowzoru w ustawie o samorządzie gminnym, jest błędem w sztuce prawniczej”. To bardzo ważna wskazówka: samodzielność ustrojowa gminy jest realna, a nie pozorna. Statut może normować zagadnienia ustrojowe, których ustawa wyraźnie nie przesądza, byle nie był z nią sprzeczny. Granica przebiega więc nie między „tym, co w ustawie” i „tym, czego w ustawie nie ma”, lecz między dopuszczalnym organizowaniem pracy organów gminy a niedopuszczalnym powtarzaniem albo przerabianiem ustawowych reguł.

Wątpliwości mieszkańca

Na tym tle bardzo wyraźnie rysuje się problem opisany we wnioskach mieszkańca. Z ich treści wynika, że kontrowersje wywołały między innymi takie sformułowania przepisów projektu jak: „Kompetencje kontrolne Rada wykonuje przy pomocy Komisji Rewizyjnej”, „Członkowie Komisji Rewizyjnej reprezentują wszystkie kluby Radnych”, „Członkowie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji reprezentują wszystkie kluby Radnych”, „Posiedzenie Komisji w zakresie czynności kontrolnych decyzją przewodniczącego Komisji Rewizyjnej może zostać wyłączone z jawności”, „Czynności kontrolne wykonywane są w miarę możliwości w dniach oraz godzinach pracy kontrolowanego podmiotu” oraz „Kierownik kontrolowanego podmiotu, który odmówi wykonania czynności, obowiązany jest do niezwłocznego złożenia na ręce przewodniczącego Komisji Rewizyjnej pisemnego wyjaśnienia”. Już z samego zestawienia tych zdań widać, że nie chodzi o jedną nieudaną frazę, lecz o cały blok przepisów dotyczących komisji rady, ich składu, jawności działania i sposobu prowadzenia kontroli.

Zakaz powtarzania przepisów

Pierwszy problem polega więc na prostym powielaniu ustawy. Jeżeli projekt statutu powtarza, że rada wykonuje funkcję kontrolną przy pomocy komisji rewizyjnej albo że w określonych komisjach mają być reprezentowane wszystkie kluby radnych, to odtwarza rozwiązania, które już wynikają z ustawy o samorządzie gminnym. Taki zabieg bywa uzasadniany wygodą czytelników albo chęcią „uporządkowania” tekstu, ale z punktu widzenia legislacji lokalnej pozostaje co do zasady zbędny. Jak przypominają komentarze do Zasad techniki prawodawczej, powtórzenie przepisu wyższego rzędu w akcie niższego rzędu przenosi materię ustawową do aktu podustawowego i zaciera różnice między nimi. A to właśnie jeden z błędów, przed którymi ZTP mają chronić.

Zakaz modyfikowania ustawy

Drugi problem jest poważniejszy, bo dotyczy już nie tyle powtórzenia, ile modyfikacji ustawy. Dobrym przykładem jest pomysł, by przewodniczący komisji rewizyjnej mógł wyłączyć z jawności posiedzenie komisji w zakresie czynności kontrolnych. Tu statut nie tylko „porządkuje” pracę komisji, ale samodzielnie przesądza o granicach jawności działania organu gminy. A przecież w prawie samorządowym jawność działania organów nie jest sprawą dowolną ani uznaniową, lecz należy do materii ustawowej. Właśnie dlatego taka redakcja budzi szczególne zastrzeżenia: nie odtwarza wiernie ustawy, ale próbuje dopisać lokalny wyjątek od ustawowego modelu. To dokładnie ten typ sytuacji, o którym NSA mówił, że narusza porządek prawny, bo akt niższego rzędu nie może modyfikować przepisu ustawowego bez wyraźnego upoważnienia.

Zakaz wchodzenia w materię ustawową

Trzeci problem pojawia się tam, gdzie projekt zaczyna tworzyć własne reguły prowadzenia kontroli oraz własne obowiązki po stronie kierownika kontrolowanej jednostki. Oczywiście statut może określać zasady i tryb działania komisji rewizyjnej czy komisji skarg, wniosków i petycji, bo właśnie po to istnieje samodzielność statutowa. Nie oznacza to jednak, że wolno mu bez ograniczeń budować lokalną procedurę kontrolną. Czym innym jest bowiem organizacja pracy komisji, a czym innym normowanie sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego, wskazywanie, kiedy kontrola ma być prowadzona, kiedy można od tego odstąpić oraz jakie formalne wyjaśnienia ma składać kierownik jednostki. W tym miejscu statut przestaje już dotyczyć wyłącznie organizacji wewnętrznej rady, a zaczyna oddziaływać na zewnątrz. A właśnie wtedy ryzyko wejścia w materię ustawową staje się największe.

Z perspektywy przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji, który ma te wnioski rozpatrzyć, najważniejsze jest więc właściwe zaidentyfikowanie pytania prawnego. Przy tworzeniu projektu statutu gminy nie chodzi o to, czy dany przepis jest wygodny, praktyczny albo czy „dobrze brzmi” w statucie. Nie chodzi też o prostą tezę, że statut niczego nie może doprecyzować. Prawidłowe pytanie brzmi inaczej: czy dany przepis rzeczywiście służy organizacji pracy organów gminy, czy już reguluje jeszcze raz to, co ustawodawca rozstrzygnął wcześniej i wyżej w hierarchii źródeł prawa. Jeżeli mamy do czynienia z pierwszą sytuacją, samodzielność statutowa może takie rozwiązanie uzasadniać. Jeżeli z drugą — zarzut mieszkańca jest trafny, bo statut zaczyna pełnić rolę, której pełnić nie powinien.

Pytanie o charakter statutu jako źródła prawa

Właśnie dlatego wnioski mieszkańca warto odczytać nie jako zbiór drobnych uwag do redakcji projektu, lecz jako pytanie o granice lokalnego prawodawstwa. Z jednej strony rada gminy ma realną przestrzeń do kształtowania własnego ustroju. Z drugiej strony ta przestrzeń kończy się tam, gdzie zaczyna się ustawa. Statut może więc organizować, porządkować i doprecyzowywać to, co należy do ustroju wewnętrznego gminy, ale nie może przepisywać ustawy dla porządku ani poprawiać jej pod pretekstem lepszego dostosowania do lokalnych potrzeb. W praktyce to właśnie rozróżnienie decyduje o tym, czy statut pozostaje aktem ustrojowym, czy staje się nieuprawnioną lokalną wersją ustawy.