Uchwała określająca zasady przyznawania diet radnym nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, a zatem musi zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, aby mogła skutecznie wejść w życie.

Wyrok ważny dla praktyki przewodniczących rad

Spór o charakter prawny uchwały dotyczącej diet nie jest jedynie teoretycznym problemem z zakresu klasyfikacji aktów prawnych. Z perspektywy przewodniczącego rady dotyczy on całego procesu uchwałodawczego: prawidłowego przygotowania aktu, określenia sposobu jego wejścia w życie, skierowania do publikacji oraz późniejszego wykonywania przyjętych regulacji. Błąd popełniony na jednym z tych etapów może prowadzić do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, nawet wiele lat po jej podjęciu.

Orzeczenie NSA pokazuje przy tym, że obowiązek publikacji ma istotne znaczenie praktyczne. Jeżeli uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne, jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi warunek wejścia w życie. Dla przewodniczących, radnych, pracowników biur rad i prawników obsługujących organy stanowiące jest to ważne przypomnienie, że prawidłowa procedura pozostaje równie istotna jak merytoryczna treść podejmowanego rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny sprawy

Sprawa dotyczyła uchwały Rady Miasta Racibórz z 20 grudnia 2002 r., w której określono zasady przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Rada potraktowała tę regulację jako akt o charakterze wewnętrznym, dlatego uchwała – wraz z późniejszymi zmianami – nie została skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Po ponad dwóch dekadach uchwałę zakwestionował Prokurator Rejonowy w Raciborzu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazał, że zawarte w niej przepisy mają charakter generalny i abstrakcyjny, tym samym uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro nie została prawidłowo ogłoszona, nie mogła skutecznie wejść w życie. Prokurator domagał się zatem stwierdzenia jej nieważności.

Postępowanie przed WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił argumentację prokuratora i wyrokiem z 4 września 2024 r. stwierdził nieważność uchwały w całości. Zdaniem sądu regulacja dotycząca zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych nie miała wyłącznie wewnętrznego charakteru. Zawierała bowiem normy generalne, skierowane do każdej osoby pełniącej mandat radnego, oraz normy abstrakcyjne, odnoszące się do powtarzalnych sytuacji związanych z wypłatą diet.

WSA zwrócił również uwagę, że radni nie są częścią administracji samorządowej podporządkowanej organizacyjnie radzie miasta. Sprawowanie mandatu nie prowadzi do powstania stosunku służbowego ani innej zależności, która pozwalałaby traktować uchwałę jako akt kierownictwa wewnętrznego. Sąd uznał więc, że była ona aktem prawa miejscowego i powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Brak prawidłowego ogłoszenia oznaczał, że uchwała nie mogła skutecznie wejść w życie i wiązać jej adresatów. W ocenie WSA pominięcie obowiązku publikacji stanowiło istotne naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego.

Skarga kasacyjna i wyrok NSA

Gmina Racibórz wniosła od wyroku WSA skargę kasacyjną. Zarzuciła sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że uchwała dotycząca diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem gminy do spornej regulacji nie powinny znajdować zastosowania przepisy nakazujące ogłaszanie aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji domagała się zmiany wyroku i oddalenia skargi prokuratora, ewentualnie uchylenia orzeczenia i ponownego rozpoznania sprawy przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tej argumentacji. Wyrokiem z 6 maja 2026 r. oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że uchwała ustalająca zasady przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych jest aktem prawa miejscowego. NSA podkreślił, że stanowisko to jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

O charakterze uchwały przesądza przede wszystkim treść zawartych w niej norm. Mają one charakter generalny, ponieważ są adresowane nie do konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska, lecz do każdej osoby pełniącej mandat radnego. Są również abstrakcyjne, gdyż odnoszą się do powtarzających się sytuacji związanych z ustalaniem i wypłatą diet, a nie do jednego, indywidualnego zdarzenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że krąg adresatów uchwały jest stosunkowo niewielki.

NSA zwrócił także uwagę, że obowiązywanie takiej uchwały nie kończy się wraz z upływem kadencji rady. Akt pozostaje w mocy aż do jego uchylenia lub zmiany i znajduje zastosowanie również do osób, które uzyskają mandat w kolejnych kadencjach. To dodatkowo potwierdza jego normatywny, a nie wyłącznie wewnętrzny charakter.

Sąd kasacyjny uznał ponadto, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczające upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Regulacje dotyczące diet i zwrotu kosztów podróży służbowych mieszczą się bowiem w szeroko rozumianej problematyce ustroju gminy. Skoro uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego, warunkiem jej wejścia w życie było ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaniechanie publikacji uzasadniało zatem stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wyrok NSA a wyniki kontroli koordynowanej

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpisuje się w ustalenia ogólnopolskiej kontroli koordynowanej regionalnych izb obrachunkowych dotyczącej wydatków jednostek samorządu terytorialnego na funkcjonowanie organów stanowiących. Jednym z badanych zagadnień był właśnie sposób traktowania uchwał określających zasady przyznawania radnym diet. Izby sprawdzały, czy jednostki uznają takie uchwały za akty prawa miejscowego i kierują je do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Wyniki kontroli wskazują, że stanowisko przyjęte przez NSA jest już w praktyce samorządowej dominujące. Spośród 70 uchwał podjętych lub zmienionych w latach 2023–2024 aż 65, czyli 92,86 proc., zostało opublikowanych we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Pięciu uchwał, stanowiących 7,14 proc. badanej grupy, nie ogłoszono. Regionalne izby obrachunkowe oceniły więc pogląd o wewnętrznym charakterze uchwał dotyczących diet jako występujący już jedynie marginalnie.

Kontrola pokazała jednak, że problem nie został całkowicie wyeliminowany. Szczególnie wymowny był przypadek Słupska. Wojewoda Pomorski uznał tam, że uchwała dotycząca diet nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ odnosi się wyłącznie do radnych. Po skardze prokuratora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził jednak nieważność całej uchwały, przyjmując, że zawierała ona normy generalne i abstrakcyjne, a zatem wymagała ogłoszenia. Przykład ten pokazuje, że rozbieżności pojawiały się nie tylko w działalności rad, lecz także w praktyce organów nadzoru.

Wyrok dotyczący uchwały Rady Miasta Racibórz wzmacnia wnioski wynikające z kontroli. NSA jednoznacznie wskazał, że niewielka liczba bezpośrednich adresatów nie odbiera uchwale charakteru generalnego. Jej przepisy odnoszą się bowiem nie do konkretnych osób, lecz do każdego, kto obecnie lub w przyszłości będzie sprawował mandat radnego. Regulacja ma również charakter abstrakcyjny, ponieważ znajduje zastosowanie wielokrotnie i pozostaje w mocy niezależnie od końca kadencji rady.

Z perspektywy praktyki samorządowej wniosek jest jednoznaczny. Uchwała w sprawie diet powinna zostać skonstruowana i procedowana jako akt prawa miejscowego. Jej ogłoszenie nie stanowi jedynie formalnego zakończenia procesu uchwałodawczego, lecz jest warunkiem wejścia regulacji w życie. Pominięcie publikacji może prowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a w konsekwencji także do zakwestionowania podstawy prawnej dokonywanych na jej podstawie wypłat. Kontrola koordynowana pokazuje, że zdecydowana większość jednostek stosuje już tę zasadę prawidłowo. Wyrok NSA przypomina jednak, że w pozostałych przypadkach ryzyko prawne nie ma charakteru wyłącznie teoretycznego.

O praktyce działania rad podczas IV Krajowego Kongresu Przewodniczących

Opisany wyrok dobrze ilustruje problemy, z którymi organy stanowiące spotykają się w codziennej pracy. Sprawne funkcjonowanie rady wymaga nie tylko znajomości przepisów, lecz także właściwej organizacji procesu uchwałodawczego, dobrej współpracy przewodniczącego z biurem rady i obsługą prawną oraz świadomości konsekwencji proceduralnych podejmowanych decyzji.

Tym zagadnieniom będzie poświęcony IV Krajowy Kongres Przewodniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw, który odbędzie się 13-14 listopada 2026 r. w Krakowie pod hasłem „Wspólnota, odpowiedzialność, samorząd”. W centrum programu znajdą się pozycja ustrojowa rady i przewodniczącego, jawność działania organów stanowiących, funkcja kontrolna, organizacja pracy rady i komisji oraz praktyczne problemy pojawiające się w relacjach z organem wykonawczym i mieszkańcami.

Kongres będzie przestrzenią wymiany doświadczeń między przewodniczącymi i wiceprzewodniczącymi rad, radnymi, członkami komisji, pracownikami biur rad, sekretarzami jednostek samorządu terytorialnego oraz prawnikami obsługującymi organy stanowiące. Program obejmie debaty eksperckie, sesje pytań i odpowiedzi oraz warsztat przewodniczącego rady prowadzony w mniejszych grupach.

Zapraszamy do udziału w wydarzeniu. Więcej informacji oraz rejestracja: kongresprzewodniczacych.pl

Opracowanie dotyczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 147/25.