Zmiany podatkowe wprowadzane przez rząd oddziałują na fundusze samorządów. Obniżka podatków, która jest korzystna dla każdego mieszkańca gminy, jednocześnie ma niekorzystny wpływ na budżet JST, gdyż oznacza uszczuplenie dochodów własnych. To przekłada się natomiast w sposób bezpośredni na możliwości inwestycyjne gmin poprzez ograniczenie wkładu własnego, a tym samym realizacji inwestycji prowadzonych za pomocą środków własnych gmin. Programy subwencyjne nie poprawią sytuacji – mówi Cezary Trutkowski, Prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego.

Jak należy oceniać zaangażowanie społeczne w rozwój lokalnych wspólnot i jak warto aktywizować mieszkańców jednostek samorządowych, aby z przekonaniem uczestniczyli w budowaniu swojej przyszłości?

Cezary Trutkowski: Przede wszystkim trzeba pamiętać o tym, że mamy w Polsce niemal 2 500 gmin i sytuacja w każdej z nich jest inna. Nie da się więc na to pytanie odpowiedzieć w sposób jednoznaczny. Gminy z różnych części Polski bardzo się od siebie różnią i możliwość porównywania sytuacji w każdej z nich jest siłą rzeczy ograniczona. Zasadniczo jednak z zaangażowaniem Polaków w życie publiczne nie jest najgorzej. Przez ostatnie lata wyraźnie widać było, jak taka aktywizacja na poziomie lokalnym postępuje. Jest dużo przykładów na to, jak wiele inicjatyw podejmowanych przez mieszkańców gmin przynosi konkretne rezultaty. Oczywiście pandemia nie sprzyjała podejmowaniu działań społecznych i trzeba ten kontekst brać pod uwagę.

Badania społeczne wskazują na pewne niepokojące zjawiska. Zgodnie z informacjami podawanymi przez CBOS w ostatnich latach coraz mniej Polaków uznaje, że ma wpływ na sprawy lokalne. Analizując wyniki tych badań, możemy zauważyć, że poczucie wpływu na sprawy własnego miasta lub gminy systematycznie wzrastało wśród Polaków od początku transformacji, aż w 2010 r. liczba ludzi przekonanych o tym, że mają wpływ na sprawy lokalne po raz pierwszy przewyższyła liczbę tych, którzy deklarowali, że takiego wpływu nie mają. Potem wyniki badań wskazywały na pewną stagnację odsetków poszczególnych wskazań, aż w 2016 r. grupa przekonanych o własnym wpływie na sprawy lokalne zyskała zdecydowaną przewagę. Niestety od 2 lat liczba pozytywnych odpowiedzi systematycznie maleje i w tym roku, po raz pierwszy od ponad dekady, dominują nastroje pesymistyczne.

Odpowiadając na pytanie o przyczyny tego stanu, należy zaznaczyć, że aktualnie brakuje badań, które jednoznacznie identyfikowałyby przyczynę tej zmiany nastrojów społecznych. Warto jednak obserwować to, co się dzieje na arenie ogólnokrajowej, bo te sprawy bez wątpienia są ze sobą powiązane, jak również rozważyć różne czynniki, z którymi ostatnio mieliśmy do czynienia. Wzrost odpowiedzi, w których deklarowano brak wpływu na sprawy lokalne, przypada na szczyt pandemii. Być może przyczyn należy szukać też w samym sposobie funkcjonowania administracji samorządowej z niezwykle silną pozycją lokalnych liderów: wójta, burmistrza i prezydenta, która w niektórych JST przybiera formę przywództwa niekoniecznie inkluzywnego.

Tymczasem kluczem do angażowania mieszkańców, do wyzwalania energii społecznej jest otwartość władz samorządowych i gotowość do rozmowy z mieszkańcami. Inicjatywa musi spoczywać w rękach liderów samorządowych. To od nich zależy to, jak wyglądają kontakty pomiędzy mieszkańcami a władzami samorządowymi. To oni powinni być inicjatorami różnych przedsięwzięć konsultacyjnych dotyczących spraw lokalnych. To od ich zaangażowania i prezentowanej postawy zależy, jak ten dialog społeczny będzie realizowany. Dobrymi przykładami mogą być włodarze, którzy prowadzą aktywną komunikację poprzez media społecznościowe, wdrażają rozwiązania pozwalające mieszkańcom bezpośrednio dowiadywać się o sprawach lokalnych, stawiają na przejrzystość swoich działań. Wydaje mi się, że taka postawa, która zakłada aktywność w informowaniu o podejmowanych decyzjach i gotowość do dyskusji o nich jest kluczowa dla umacniania przekonania obywateli o posiadanym przez nich wpływie na to, co się dzieje w ich gminie lub mieście. Chodzi przede wszystkim o otwartość i przejrzystość w funkcjonowaniu administracji oraz unikanie sytuacji, które powodują powstanie przekonania społecznego o niejasnych czy też niecnie motywowanych zamiarach władz.

Czy istnieją badania i analizy oddające zadowolenie społeczności samorządowych z zarządzania lokalnymi finansami i inwestycji realizowanych w przestrzeni publicznej?

Grono naukowców i akademików prowadzi różnego rodzaju badania i wśród tematów, którymi się zajmują z pewnością pojawiają się również takie. My w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego prowadzimy reprezentatywne „Badania warunków życia i usług publicznych”, w ramach których pytamy mieszkańców gmin o zadowolenie z rezultatów działań samorządów oraz z realizowanych przez nie planów i inwestycji. W wielu samorządach tego typu badania prowadzi się lokalnie. W Warszawie jest to Barometr Warszawski, w wielu jednostkach samorządowych różne badania są prowadzone przy okazji opracowywania raportów o stanie gminy. W skali ogólnopolskiej trudno mówić o badaniach, które odnosiłyby się do sytuacji we wszystkich gminach, gdyż jak już wspomniałem, sytuacja w każdej z nich jest różna. W ramach takich badań musielibyśmy zapytać o odmienne rzeczywistości. Inaczej będzie przecież opowiadał mieszkaniec Warszawy, a inaczej mieszkaniec Kutna, Wyszkowa czy Rawy Mazowieckiej.

Jeśli chodzi o ogólne zaufanie do władz samorządowych, związane również z odczuwaną satysfakcją z realizowanych przez niego inwestycji, to w ogólnopolskich badaniach CBOS od lat utrzymuje się ono na bardzo wysokim poziomie. Są to najwyższe wskazania spośród grupy wszystkich podmiotów publicznych. Samorząd ma znacznie lepsze notowania niż prezydent, rząd, wojsko czy Kościół.

Jakie są najważniejsze wnioski z zagospodarowania przez samorządy funduszy unijnych? Czy aktualna perspektywa przyniesie równie dobre efekty?

Wzrost zaufania do samorządów i pozytywnych ocen działań władz samorządowych obserwujemy od 2004 r., kiedy to Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Wówczas zostały uruchomione fundusze unijne na realizację inwestycji zarówno w gminach, jak i w miastach oraz na wsi. Przez te wszystkie lata samorządy były odpowiedzialne za większość wydatkowania funduszy unijnych na inwestycje publiczne w Polsce. Dzięki tym środkom udało się zmodernizować lub wybudować nową infrastrukturę, poprawić warunki życia oraz zrealizować wiele projektów, które pozytywnie oddziałują na jakość życia na poziomie lokalnym.

Podstawowym wyzwaniem, z którym borykały się samorządy przez te wszystkie lata, było zapewnienie wkładu własnego niezbędnego do realizacji różnego rodzaju projektów. Możliwość zapewnienia takiego wkładu była związana bezpośrednio z kondycją finansową samorządu. W tym kontekście w ostatnich latach obserwujemy niepokojące zjawiska. Zmiany podatkowe, które są wprowadzane przez rząd, oddziałują na fundusze samorządów. Obniżka podatków, która jest korzystna dla każdego mieszkańca gminy, jednocześnie ma niekorzystny wpływ na budżet JST, gdyż oznacza uszczuplenie dochodów własnych − wpływów z tytułów udziału w podatkach dochodowych. To przekłada się natomiast w sposób bezpośredni na możliwości inwestycyjne gmin poprzez ograniczenie wkładu własnego, a tym samym inwestycji prowadzonych za pomocą środków własnych gmin. I niestety programy subwencyjne nie poprawią sytuacji − już dziś widać, jak malejąca nadwyżka operacyjna w miastach utrudnia realizację rozmaitych przedsięwzięć i zagraża długofalowym perspektywom rozwojowym.

W ramach aktualnej perspektywy unijnej możemy mówić o wielu ważnych zagadnieniach. Jest transformacja energetyczna, są również inne tematy istotne dla samorządów, choćby zmiana przepisów dotyczących prowadzenia polityki przestrzennej w gminach. Zgodnie z zapisami Krajowego Planu Odbudowy wszystkie samorządy będą musiały opracować ogólne plany zagospodarowania przestrzennego. Zmiany te będą musiały być wdrożone przez wszystkie gminy jako obowiązek powszechny. Każda gmina będzie miała na to 3 lata, co już teraz spotyka się ze sprzeciwem i jest oprotestowywane przez niektóre korporacje samorządowe.

Do tego oczywiście dochodzą problemy spowodowane napaścią Rosji na Ukrainę, które mają i nadal będą miały zasadniczy wpływ na kondycję ekonomiczną samorządów. Sytuacja jest trudna, a trzeba się przygotować na jeszcze cięższe czasy.

Jakiej wiedzy i narzędzi najbardziej brakuje dziś włodarzom, aby skutecznie wywiązywać się z powierzonych zadań?

Mamy w Polsce ponad 2 500 gmin, więc te ubytki wiedzy mogą być bardzo różne. 1,5 roku temu przeprowadziliśmy ciekawe badania wśród ponad 85 proc. sekretarzy gmin. Uzyskane wyniki możemy porównać z wynikami badań, które przeprowadziliśmy w 2016 r. Popularność poszczególnych tematów szkoleń zmieniła się od tamtego czasu. Najprawdopodobniej wynika to głównie ze zmieniającej się sytuacji samorządów, rozwiązywania niektórych problemów i pojawiania się nowych. Przede wszystkim można zauważyć, że 5 lat temu nie było tematyki szkoleń, która byłaby tak dominująca jak obecnie zamówienia publiczne oraz gospodarka odpadami, wybierane dziś przez ok. 70 proc. samorządów. W 2016 r. najczęściej wskazywano zarządzanie finansami JST, opłaty i podatki lokalne, kwestie finansowo-księgowe, ale popularność najczęściej wskazywanych tematów szkoleń była mniej zróżnicowana niż obecnie.

Warto też zwrócić uwagę na kilka obszarów, które straciły na popularności. Działalność USC i ewidencja ludności była wskazywana w 2016 r. przez 59 proc. samorządów, podczas gdy w 2021 r. jedynie przez 37 proc. Szkolenie z zakresu pozyskiwania, obsługi i zarządzania funduszami zewnętrznymi odbyli w 2016 r. pracownicy 48 proc. urzędów, a 5 lat później – tylko 30 proc. W 2021 r. badane samorządy zgłaszały nieco mniej różnorodną tematykę szkoleń.

W jakich aspektach należy rozpatrywać wpływ pandemii na funkcjonowanie samorządów terytorialnych?

Dla samorządu lokalnego okres pandemii przyniósł wiele nowych wyzwań: konieczność organizacji usług publicznych w nowych warunkach, mniejsze wpływy do budżetów, wynikające m.in. z nakładanych przez rząd ograniczeń działalności gospodarczej, dodatkowe wydatki niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego w podległych jednostkach. Badanie sondażowe zrealizowane przez FRDL wśród przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego poziomu gminnego rzuca nieco światła na skutki pandemii dla realizacji planów JST, pracę ich urzędników, finanse i jakość świadczonych usług.

Ponad 60 proc. ankietowanych sekretarzy JST uznało, że realizacja niektórych zaplanowanych działań ich jednostek została zakłócona, a 44 proc. ankietowanych wskazało na jednoznacznie negatywne skutki pandemii w wymiarze jakości usług publicznych realizowanych na terenie ich jednostek. Zmiany w organizacji pracy i jej zakłócenia mogły być związane z wprowadzaniem pracy zdalnej w urzędach. Jak wynika z odpowiedzi udzielonych przez sekretarzy gmin, takie rozwiązanie wprowadzono w okresie wiosennym w 71 proc. ogółu gmin.

Wybuch epidemii spowodował ograniczenie wydatków inwestycyjnych w niemal jednej trzeciej badanych JST. Ograniczenia innych wydatków w związku z pandemią wprowadzano przede wszystkim w miastach na prawach powiatu. Największe cięcia wydatków dotyczyły promocji, kultury oraz sportu i rekreacji. Niemal co drugi z ankietowanych sekretarzy gmin uznał, że jego jednostka nie była przygotowana na wybuch epidemii pod względem procedur obowiązujących w urzędzie lub pod względem wyposażenia technicznego. Choć i w tym aspekcie widać zróżnicowanie.

W jakich obszarach samorządy najbardziej odczują wpływ Polskiego Ładu?

Dużo można by mówić o samych skutkach chaotycznych zmian podatkowych, powstało już na ten temat wiele analiz. Jak gminy mają planować swoje budżety, skoro na początku roku wiedzą, że stawka PIT będzie wynosiła 17 proc., a potem się dowiadują, że od sierpnia zmaleje do 12 proc.? Przecież to ma bezpośrednie przełożenie na poziom dochodów własnych, a w konsekwencji na możliwości planowania inwestycji, bo na nie potrzebne są środki własne. Jak planować inwestycje w warunkach rozpędzonej inflacji, kiedy koszty pracy, materiałów, energii rosną z miesiąca na miesiąc? Do tego nie wiadomo, co będzie z funduszami unijnymi. To jest taka bardzo daleko idąca niepewność.

Jednocześnie mamy do czynienia z działaniami, które zafałszowują obraz sytuacji. Bo skoro rząd przekazuje samorządom w II połowie grudnia znaczne pieniądze i przelewa je na ich konta bankowe, to wiadomo przecież, że tych pieniędzy w tym roku nie da się wydać na żadne zadania. Ma to dać obraz w postaci nadwyżki operacyjnej samorządów. Prawda jest jednak taka, że to wyłącznie zabieg formalny. Nie byłoby tej nadwyżki, gdyby te pieniądze zostały przekazane w odpowiednim czasie i z odpowiednią, wyprzedzającą informacją. Wtedy samorządy z pewnością zdążyłyby te pieniądze dobrze zagospodarować.

Rozmawiała Małgorzata Szerfer-Niechaj

Tekst ukazał się w magazynie "Rynek Inwestycji". Wydanie papierowe magazynu będzie dystrybuowane podczas XXXI Forum Ekonomicznego w Karpaczu