Regulamin cmentarza komunalnego. Co może regulować?

Regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego o charakterze porządkowym, służącym uszczegółowieniu „zasad i trybu korzystania” z obiektu użyteczności publicznej. Jego treść mieści się w granicach wyznaczonych ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ustawą o samorządzie gminnym: może porządkować kwestie dostępu do infrastruktury, bezpieczeństwa i organizacji prac na terenie cmentarza, lecz nie może kreować nowych kompetencji organów, modyfikować praw i obowiązków wynikających z ustaw ani zastępować regulacji prawa cywilnego. Pytanie podstawowe brzmi zatem: jaki realny zakres normotwórczy pozostaje radzie gminy przy stanowieniu regulaminu?

Ustawową podstawę do uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym[1], który upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie „zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej” – przy czym akty te ustanawia wyłącznie rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Regulamin ma zatem charakter powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego porządkującego korzystanie z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej; nie może go zastąpić zarządzenie organu wykonawczego, chyba że chodzi o przepisy porządkowe w sytuacjach niecierpiących zwłoki (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Jednocześnie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych[2] wyznacza zakres zadań i kompetencji w tym obszarze (m.in. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 – zadania własne gminy oraz zarząd wójta/burmistrza/prezydenta), ale nie stanowi samodzielnej delegacji do stanowienia regulaminu; delegacja ta wynika właśnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Dla skuteczności regulaminu konieczne jest ponadto jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 41–42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych); brak prawidłowej publikacji stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do nieważności aktu.

Co powinien zawierać regulamin?

W granicach delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulamin może ustanawiać generalne i abstrakcyjne reguły „zasad i trybu korzystania” z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej. Obejmuje to w szczególności: określenie godzin i zasad udostępniania terenu (w tym ewentualnych ograniczeń nocnych), reguł porządkowych i bezpieczeństwa (cisza, zakaz działań zagrażających innym użytkownikom, utrzymanie czystości), zasad korzystania z infrastruktury (wejścia, aleje, dom/kaplica przedpogrzebowa, kolumbaria, punkty poboru wody), warunków wjazdu i poruszania się pojazdów uprawnionych (np. służb, dostaw na potrzeby pogrzebu, prac kamieniarskich) oraz organizacji prac na grobach (obowiązek wcześniejszego zgłoszenia robót, ramy czasowe ich prowadzenia, wymogi porządkowo-techniczne i przywrócenia terenu do stanu należytego). W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że takie postanowienia mieszczą się w pojęciu „należytego użytkowania” i dopuszczalnego porządkowania zachowań na terenie cmentarza, nie ingerując w materie ustawowe ani w zarządcze kompetencje organu wykonawczego.

Kto decyduje o zarządzie cmentarza?

Kwestia wskazania podmiotu sprawującego zarząd nad cmentarzem należy do sfery wykonywania zadań własnych gminy przez organ wykonawczy; to on decyduje, czy zarząd będzie sprawowany bezpośrednio, czy przez wyznaczonego administratora, oraz jaki będzie zakres powierzonych mu czynności. Wprowadzanie w regulaminie rozstrzygnięć „powołujących” administratora, opisujących jego kompetencje lub uzależniających czynności użytkowników od jego zgody konsekwentnie oceniane jest w judykaturze jako wyjście poza delegację z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i skutkuje eliminacją takich postanowień, nierzadko całego aktu. Orzecznictwo[3] akcentuje wyłączną kompetencję wójta/burmistrza/prezydenta do określenia zarządcy i zakresu jego uprawnień, a także niedopuszczalność „rozproszonego” sanowania regulaminu przez wykreślanie samych wzmianek o administratorze.

Czego jeszcze nie można zawrzeć w regulaminie?

Ponadto, w praktyce za niedopuszczalne uznaje się zwłaszcza takie postanowienia regulaminów, które:

1. ingerują w sferę zarządu cmentarzem przez „powoływanie” administratora, przypisywanie mu kompetencji lub uzależnianie działań użytkowników od jego zgody — materię tę ustawa rezerwuje organowi wykonawczemu gminy, a próby normowania jej w regulaminie prowadzą do eliminacji aktu (często w całości);
2. kształtują reżim opłat poza zakresem przepisu art. 7 u.c.c.z., w tym wprowadzają tzw. opłatę prolongacyjną w sytuacjach, w których ustawa ją wyklucza (np. groby murowane wieloosobowe) lub wywodzą podstawę opłat z u.g.k.;
3. ograniczają konstytucyjną wolność poruszania się (np. zakazy przebywania dzieci bez opieki) bez wyraźnego upoważnienia ustawowego;
4. „przepisują” lub modyfikują regulacje innych gałęzi prawa (np. prawo wykroczeń, przepisy o ochronie przyrody, Prawo o ruchu drogowym), tworząc katalogi zakazów już kompleksowo uregulowanych w ustawach;
5. ingerują w materię prawa cywilnego (np. generalne wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej gminy, regulowanie skutków ekshumacji dla prawa do miejsca grzebalnego).

Tego rodzaju zapisy są konsekwentnie kwalifikowane jako przekroczenie delegacji wynikające z przepisu z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i skutkują stwierdzeniem nieważności w całości lub w części.

Charakter prawny regulaminu cmentarza

Z powyższego wynika, że regulamin cmentarza powinien pozostać narzędziem porządkowania dostępu do infrastruktury i zachowań na terenie nekropolii, operując wyłącznie w granicach delegacji do określania „zasad i trybu korzystania” i mając walor aktu prawa miejscowego po prawidłowej promulgacji. Odrębną – i zastrzeżoną ustawowo – sferą pozostaje zarząd cmentarzem, w tym wybór jego administratora oraz przypisanie mu kompetencji; próby regulowania tych kwestii w uchwale rady gminy są konsekwentnie kwalifikowane jako przekroczenie upoważnienia. Równie jednoznacznie oceniane są konstrukcje opłat niewynikających z ustawy o cmentarzach, w szczególności tzw. opłata prolongacyjna przy grobach murowanych wieloosobowych. Właściwie zaprojektowany regulamin porządkuje więc praktykę korzystania z cmentarza, nie wkraczając w materie ustawowe ani w relacje cywilnoprawne użytkowników z gminą.

Jakub Dorosz-Kruczyński