Do końca czerwca rady i sejmiki muszą podjąć uchwały w sprawie wotum zaufania oraz absolutorium. W tym roku nowi radni będą oceniać działania realizowane jeszcze w poprzedniej kadencji władz samorządowych.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia absolutorium oraz w przedmiocie udzielenia wotum zaufania udzielane przez organ stanowiąco-kontrolny ma podwójny charakter. Przede wszystkim jest to czynność z zakresu prawa administracyjnego sformalizowanej procedurze, którą można nazwać najważniejszą kompetencją kontrolną. Radni oceniają bowiem całokształt działań organu wykonawczego oraz stan jednostki. Przy dokonywaniu tej oceny powinni kierować się kryteriami kontroli – takimi jak legalność, rzetelność, gospodarność i celowość. Jednocześnie podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia absolutorium i wotum zaufania ma kontekst polityczny. W praktyce samorządowej rozstrzygnięcia rady lub sejmiku w takich sprawach często wiążą się z aprobatą dla osób pełniących funkcje wykonawcze w samorządzie. Nieudzielenie absolutorium lub wotum zaufania może doprowadzić nawet do odwołania ze stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządu powiatu, zarządu województwa.

Sprawozdanie finansowe i absolutorium

Konieczność przedstawienia sprawozdania z wykonania budżetu za mijający rok budżetowy wynika z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Dokument taki przedstawiany jest przez organ wykonawczy w terminie do dnia 31 marca nowego roku. Oznacza to, że nowi piastunowie organów wykonawczych, którzy objęli swoje stanowiska po wyborach samorządowych z kwietnia 2024 r. nie mieli wpływu na treść tego dokumentu.

W sprawozdaniu finansowym ujmowane są informacje dotyczące m.in.;

  • mienia komunalnego danej j.s.t.;
  • sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
  • wykaz jednostek budżetowych, które prowadzą własny rachunek dochodów (np. szkół, przedszkoli itp.);
  • sprawozdania z wykonania budżetów jednostek, których podmiotem tworzącym jest dana j.s.t. (np. bibliotek, domów kultury itp.).

Ustawodawca przewiduje, że w przypadku jednostki samorządu terytorialnego, której liczba ludność przekracza 150 000 mieszkańców (wartość ta ustalana jest zgodnie z danymi GUS na dzień 31 grudnia „zamkniętego” roku budżetowego) sprawozdanie finansowe musi być dodatkowo zbadane przez biegłego rewidenta. W praktyce wymóg ten dotyczy województw, większych powiatów oraz części miast na prawach powiatu.

Sprawozdanie finansowane podlega zaopiniowaniu przez właściwą Regionalną Izbę Obrachunkową. RIO w swoich opiniach odnoszą się do zgodności z prawem sprawozdania oraz jego rzetelności. Opinie organów nadzoru finansowego nie wiążą rad i sejmików w sprawie udzielenia absolutorium. Same izby obrachunkowe w swoich opiniach zaznaczają, że wyłączna kompetencja do oceny informacji ujętych w sprawozdaniu pod kątem gospodarności i celowości należy do wyłącznej właściwości organu stanowiąco-kontrolnego j.s.t.

Po wydaniu opinii przez RIO sprawa rozpatrzenia sprawozdania finansowego powraca do danego samorządu. W terminie do 15 czerwca, komisja rewizyjna właściwej rady lub sejmiku musi sformułować wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego. Komisja rewizyjna powinna formułować swoją rekomendację poprzez ocenę legalności, rzetelności, gospodarności i celowości wykonania budżetu. Taki wniosek podlega osobnemu zaopiniowaniu przez RIO.

Organ stanowiąco-kontrolny j.s.t. podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego w terminie do 30 czerwca, po zapoznaniu się z opinią RIO oraz wnioskiem komisji rewizyjnej. Uchwała w sprawie udzielenia absolutorium musi być podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady lub sejmiku. Nieuzyskanie wymaganej ustawą większości w sprawie podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium.

Jeżeli komisja rewizyjna sformułuje wniosek o nieudzielenie absolutorium, to uchwała w tej sprawie może zostać przyjęta zwykłą większością głosów radnych. Z mocy samego prawa, przyjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium skutkuje podjęciem inicjatywy w sprawie odwołania ze stanowiska piastuna lub piastunów organu wykonawczego.

W przypadku gmin (miasta) rada może, po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium, przyjąć uchwałę w sprawie zarządzenia referendum w sprawie odwołania ze stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ewentualne fiasko, tak wszczętej, inicjatywy referendalnej nie spowoduje rozwiązania rady gminy (miasta). Niemniej jednak z uwagi na ustawowy zakaz inicjowania tzw. „referendum odwoławczego” w terminie do 9 miesięcy od dnia wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mechanizm ten nie może zostać zastosowany w 2024 r.

W przypadku powiatów i województw ustawodawca przewiduje, że przyjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania zarządowi jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie organu wykonawczego takich jednostek. Rada powiatu lub sejmik może odwołać zarząd, najwcześniej po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały, większością 3/5 głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.

Raport o stanie j.s.t.

Raport o stanie jednostki samorządu terytorialnego jest dokumentem sprawozdawczym o ogólnym charakterze. Dokument ten przedstawiany jest przez organ wykonawczy w terminie do 31 maja nowego roku. Raport obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Organ stanowiąco-kontrolny może podjąć uchwałę w której określi szczegółowe wymogi dotyczące raportu. W przeciwieństwie do sprawozdania finansowego raport o stanie j.s.t. nie podlega zaopiniowaniu przez RIO, ani nie wymaga dodatkowego badania przez komisję rewizyjną.

Organ stanowiąco-kontrolny rozpatruje raport o stanie j.s.t. na tej samej sesji na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Rozpatrzenie raportu poprzedzone jest debatą w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Ustawodawca przyznaje także prawo do udziału w niej mieszkańcom, którzy zbiorą odpowiednią liczbę podpisów poparcia:

  • w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób;
  • w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób;
  • w powiecie do 100 000 mieszkańców - co najmniej 150 osób;
  • w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób;
  • w województwie do 2 000 000 mieszkańców - co najmniej 500 osób;
  • w województwie powyżej 2 000 000 mieszkańców - co najmniej 1000 osób.

Zgłoszenia do udziału w debacie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie j.s.t.

Po zakończeniu debaty przeprowadzane jest głosowanie w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu j.s.t. Podobnie jak w przypadku „uchwały absolutoryjnej” uchwała ta podejmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady lub sejmiku. Nie podjęcie uchwały jest równoznaczne z nieudzieleniem wotum zaufania. W praktyce przyjmuje się, że nie ma możliwości przyjęcia przez radę lub sejmik osobnej uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

Nieudzielenie wotum zaufania organowi wykonawczemu skutkuje powzięciem inicjatywy w sprawie odwołania organu wykonawczego. Procedura w tym zakresie jest analogiczna do tej związanej z nieudzieleniem absolutorium. Jedyna różnica dotyczy gmin, w których nie odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tak zarządzonym referendum, będzie skutkowało rozwiązaniem rady gminy (miasta).

Trudne decyzje

Może wydawać się, że przepisy przyznają dużą swobodę organom stanowiącym w zakresie udzielania absolutorium i udzielania wotum zaufania. Niemniej jednak uchwały podejmowane w takich sprawach, niezależnie od wybranego rozstrzygnięcia, powinny zawierać uzasadnienie rekonstruujące sposób myślenia radnych. Dyskusje przeprowadzane na tzw. „sesjach absolutoryjnych” są zarazem świadectwem kompetencji radnych jak i wyrazem kultury politycznej członków danej wspólnoty samorządowej.

Nie ulega wątpliwości, że w czerwcu 2024 r. przed dużym wyzwaniem staną radni, którzy będą musieli dokonać oceny działalności wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz członków zarządów wykonujących swoje funkcje w poprzedniej kadencji. Zgodnie z przepisami prawa należy dokonać oceny działalności poprzednich władz – tylko w zakresie 2023 r. Niemniej jednak sytuacja w której np. nowo wybrany burmistrz otrzymałby wotum zaufania, w sytuacji w której większość w radzie doszła do władzy krytykując w kampanii wyborczej jego poprzednika, może być niezrozumiała dla opinii publicznej. Dlatego też niezwykle istotne właściwe zakomunikowanie mieszkańcom tego co jest przedmiotem oceny oraz wyjaśnienie motywów stojących za nieudzieleniem absolutorium lub wotum zaufania w najbliższych dniach.

Jakub Dorosz-Kruczyński