Projekt ustawy deregulacyjnej dla samorządu terytorialnego zawiera szereg rozwiązań, które mogą prowadzić do zwiększenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ograniczenia części zbędnych obciążeń regulacyjnych. Nie wszystkie proponowane zmiany zasługują jednak na aprobatę – szczególne zastrzeżenia Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego budzi dopuszczenie zdalnego obradowania komisji rad i sejmików bez ustanowienia dostatecznych gwarancji rzeczywistej jawności ich prac i bezpośredniego dostępu mieszkańców do procesu podejmowania decyzji.

Co przewiduje projekt ustawy deregulacyjnej?

Projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa oraz niektórych innych ustaw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, procedowany jako projekt UD309[1], ma charakter wielowątkowy. Jego zasadniczym założeniem jest ograniczenie części obciążeń regulacyjnych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, zwiększenie ich elastyczności organizacyjnej oraz poszerzenie zakresu samodzielności w wykonywaniu zadań publicznych.

Jednym z istotniejszych rozwiązań jest próba uporządkowania sposobu ustalania liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Do ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa mają zostać wprowadzone przepisy, zgodnie z którymi, ilekroć dana ustawa posługuje się pojęciem liczby mieszkańców, należy przez nie rozumieć liczbę osób zamieszkujących daną jednostkę według kryteriów wynikających z przepisów europejskich dotyczących statystyki demograficznej i na podstawie ostatnich dostępnych danych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Rozwiązanie to ma zatem ujednolicić ustalanie wartości liczbowej wykorzystywanej na potrzeby stosowania samorządowych ustaw ustrojowych.

Projekt przewiduje również rozwiązania zmierzające do wzmocnienia samodzielności zadaniowej samorządu. W odniesieniu do gminy proponuje się wyraźne przyznanie możliwości samodzielnego określenia zadania publicznego służącego zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a także sposobu jego realizacji i finansowania, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Analogiczne rozwiązanie ma zostać wprowadzone w odniesieniu do samorządu województwa. W przypadku gmin rozszerzone mają zostać także regulacje dotyczące zadań publicznych w sferze energii, w tym promowania odnawialnych źródeł energii, poprawy efektywności energetycznej oraz dążenia do bezemisyjności budynków. Z kolei na poziomie województwa projekt przewiduje m.in. możliwość podejmowania i wspierania działań edukacyjnych i informacyjnych w sprawach istotnych dla mieszkańców i rozwoju regionu oraz modyfikację przepisów dotyczących tworzenia i uczestniczenia przez województwo w spółkach kapitałowych.

Zmiany obejmują ponadto organizację funkcjonowania organów JST. W ustawie o samorządzie gminnym projektodawca proponuje wyraźne wskazanie, że wójt koordynuje projektowanie planów i programów strategicznych oraz ich wdrażanie przez urząd, jednostki organizacyjne i gminne osoby prawne. W samorządzie województwa ma natomiast zostać wprowadzone uprawnienie radnego zamieszkałego poza miejscowością będącą siedzibą organu samorządu województwa do zwrotu kosztów dojazdu na posiedzenia sejmiku i jego komisji. Projekt reguluje także możliwość przyznawania diet członkom komisji wyborczych powoływanych dla przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy.

Z perspektywy ustroju organów stanowiących szczególne znaczenie ma propozycja dopuszczenia zdalnego obradowania komisji organów stanowiąco-kontrulnych JST. Komisje miałyby uzyskać możliwość obradowania i podejmowania uchwał przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość, jeżeli możliwość taką przewidywałby statut danej jednostki samorządu terytorialnego. Projekt nie konstruuje przy tym tego trybu jako rozwiązania zastrzeżonego dla sytuacji nadzwyczajnych. Na gruncie proponowanych przepisów statut JST mógłby uczynić zdalne posiedzenie zwykłą, alternatywną formą pracy komisji. To właśnie ten element projektu stał się jednym z zasadniczych przedmiotów krytycznych uwag FRDL ze względu na jego możliwe konsekwencje dla realizacji zasady jawności.

Drugą zmianą o istotnym znaczeniu ustrojowym jest projektowana modyfikacja systemu nadzoru nad działalnością prawotwórczą JST. Wojewoda, a w zakresie swojej właściwości również inny organ nadzoru, miałby uzyskać możliwość skierowania do organu samorządu wezwania wskazującego dostrzeżone nieprawidłowości w uchwale lub zarządzeniu oraz „zakres, kierunek lub sposób” ich usunięcia. Jednostka samorządu terytorialnego otrzymywałaby co do zasady do dwóch miesięcy na dokonanie zmian, zaś zastosowanie tego instrumentu zawieszałoby bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ JST mógłby wprawdzie wnieść sprzeciw, powodujący bezskuteczność wezwania, jednak samo skonstruowanie instrumentu pozwalającego organowi nadzoru wskazywać kierunek albo sposób zmiany lokalnego aktu prawnego stanowi istotną zmianę dotychczasowego modelu relacji między samorządem a administracją rządową.

Pozostałe propozycje mają bardziej szczegółowy charakter. Dotyczą między innymi zasad ustalania opłat na cmentarzach komunalnych, nadawania nazw drogom wewnętrznym, organizacyjnego wykonywania zadań związanych z zarządzaniem ruchem, zniesienia niektórych obowiązków corocznego podejmowania określonych czynności oraz zmian w zasadach ogłaszania rozstrzygnięć dotyczących aktów prawa miejscowego.

Z tego względu ocena projektu nie powinna ograniczać się do ogólnego pytania, czy prowadzi on do „deregulacji”. Konieczne jest odrębne zbadanie skutków poszczególnych rozwiązań, zwłaszcza tych, które mogą oddziaływać na konstytucyjnie chronione wartości ustrojowe. W stanowisku przedstawionym w toku konsultacji publicznych FRDL co do zasady pozytywnie oceniła kierunek projektu, formułując jednak trzy zasadnicze grupy zastrzeżeń: dotyczące pojęcia liczby mieszkańców JST, zdalnego trybu obradowania komisji oraz projektowanego mechanizmu nadzoru nad działalnością prawotwórczą samorządu.

Uwagi FRDL do projektu

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego co do zasady pozytywnie oceniła kierunek projektowanych zmian. W stanowisku przedstawionym w toku konsultacji publicznych wskazano, że znaczna część proponowanych rozwiązań odpowiada postulatom strony samorządowej, może prowadzić do zwiększenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, ograniczenia części zbędnych obowiązków regulacyjnych oraz zwiększenia elastyczności organizacyjnej administracji samorządowej. Pozytywna ocena ogólnego kierunku projektu nie oznacza jednak aprobaty dla wszystkich zawartych w nim rozwiązań. FRDL sformułowała trzy grupy zastrzeżeń o charakterze ustrojowym: dotyczące sposobu określania liczby mieszkańców JST, zdalnego obradowania komisji rad i sejmików oraz projektowanych zmian w systemie nadzoru nad działalnością prawotwórczą samorządu.

Liczba mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego

Pierwsza grupa uwag dotyczy projektowanego zdefiniowania liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Sam fakt podjęcia tego problemu został przez Fundację oceniony pozytywnie. Brak jednolitego sposobu ustalania liczby mieszkańców od dawna rodzi bowiem trudności praktyczne, zwłaszcza w gminach podlegających intensywnym procesom suburbanizacji i migracji wewnętrznych, w których liczba osób formalnie ujmowanych w określonych rejestrach może istotnie odbiegać od liczby osób rzeczywiście zamieszkujących na danym obszarze i korzystających z lokalnych usług publicznych. Projektowane rozwiązanie, odwołujące się do danych statystycznych ogłaszanych przez Prezesa GUS, pozwala częściowo uporządkować tę materię.

FRDL zwróciła jednak uwagę, że rozwiązanie to dotyczy wyłącznie liczebności wspólnoty, nie odpowiada natomiast na znacznie bardziej fundamentalne pytanie o to, kto w konkretnym przypadku jest mieszkańcem danej jednostki samorządu terytorialnego. Rozróżnienie to ma znaczenie przede wszystkim przy wykonywaniu uprawnień związanych z członkostwem we wspólnocie samorządowej, w tym udziałem w konsultacjach społecznych, budżecie obywatelskim czy obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej. Dlatego też Fundacja rekomendowała utrzymanie projektowanych przepisów dotyczących liczby mieszkańców, ale równocześnie podjęcie odrębnych prac nad kompleksowym uregulowaniem statusu mieszkańca JST oraz sposobu ustalania miejsca zamieszkania na potrzeby prawa publicznego.

Zdalne obradowanie komisji a jawność

Najdalej idące z perspektywy jawności życia samorządowego zastrzeżenia dotyczą jednak możliwości zdalnego obradowania komisji organów stanowiących i kontrolnych JST. W tym zakresie stanowisko FRDL jest jednoznacznie krytyczne. Projektowane przepisy pozwalają bowiem na prowadzenie posiedzeń komisji rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, jeżeli możliwość taką przewidywałby statut danej JST. Jednocześnie projekt nie ogranicza zastosowania tego trybu do sytuacji szczególnych i nie ustanawia ustawowych gwarancji zapewniających mieszkańcom rzeczywisty dostęp do tak prowadzonych obrad.

Punktem wyjścia dla oceny tego rozwiązania pozostaje art. 61 Konstytucji RP oraz rozwijające go przepisy samorządowych ustaw ustrojowych. Zasada Jawności działania organów samorządu obejmuje także prawo obywateli do wstępu na posiedzenia Komisji organów stanowiąco-kontrolnych JST. Możliwość obejrzenia transmisji internetowej nie stanowi funkcjonalnego odpowiednika bezpośredniej obecności na posiedzeniu. W szczególności komisje są często tym miejscem, w którym odbywa się zasadnicza dyskusja merytoryczna nad projektem uchwały, a dopiero następnie jej wynik zostaje przedstawiony radzie albo sejmikowi. Ograniczenie dostępu obywateli właśnie na tym etapie może zatem prowadzić do rzeczywistego osłabienia społecznej kontroli procesu podejmowania decyzji.

FRDL zwróciła ponadto uwagę, że projekt nie nakłada obowiązku transmitowania zdalnych posiedzeń komisji w czasie rzeczywistym ani nie przyznaje zainteresowanym osobom prawa dostępu do aplikacji lub systemu teleinformatycznego, przy wykorzystaniu którego obraduje komisja. Tym samym deklarowana w uzasadnieniu projektu transparentność nie została przełożona na odpowiednie gwarancje normatywne. W konsekwencji wybór zdalnej formy posiedzenia mógłby w określonych przypadkach prowadzić do faktycznego ograniczenia możliwości obecności obywateli podczas prac komisji. Ryzyko to nabiera szczególnego znaczenia w sprawach budzących silne zainteresowanie społeczne albo lokalne kontrowersje.

Nie można przy tym pomijać społecznej funkcji fizycznej obecności mieszkańców na posiedzeniu. Bezpośrednia obecność pozwala radnym dostrzec skalę zainteresowania określoną sprawą, sprzyja kontaktowi z organizacjami społecznymi oraz tworzy szczególny wymiar publicznej odpowiedzialności osób uczestniczących w procesie decyzyjnym. Sama transmisja umożliwia przede wszystkim bierną obserwację. Z tego względu FRDL stoi na stanowisku, że rozwój technologii powinien służyć poszerzaniu, a nie zastępowaniu tradycyjnych form uczestnictwa obywateli w życiu samorządowym.

Podstawową rekomendacją Fundacji jest zatem odstąpienie od projektowanych zmian dotyczących zdalnego obradowania komisji w obecnym kształcie. Jeżeli jednak ustawodawca zdecyduje się utrzymać tę możliwość, powinna ona mieć charakter wyjątkowy i zostać obwarowana ustawowymi gwarancjami. W stanowisku wskazano w szczególności potrzebę określenia przesłanek zastosowania trybu zdalnego, ustanowienia obowiązku publicznej transmisji obrazu i dźwięku w czasie rzeczywistym, zapewnienia zainteresowanym osobom dostępu do posiedzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zakazu różnicowania zakresu dostępu mieszkańców ze względu na zastosowaną technologię oraz zachowania możliwości przeprowadzenia posiedzenia stacjonarnego w sprawach budzących szczególne zainteresowanie społeczne. Nawet przy przyjęciu takich zabezpieczeń posiedzenie stacjonarne powinno jednak pozostać podstawowym modelem pracy komisji.

Projektowane zmiany w systemie nadzoru

Trzecia grupa zastrzeżeń dotyczy projektowanych zmian w systemie nadzoru nad działalnością prawotwórczą JST. Projekt zakłada stworzenie instrumentu pozwalającego organowi nadzoru wezwać samorząd do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazać nie tylko ich zakres, lecz również „kierunek” albo „sposób” ich usunięcia. W ocenie FRDL rozwiązanie to, choć formalnie nie jest nadzorem prewencyjnym, może prowadzić do ukształtowania mechanizmu quasi-prewencyjnego i instrukcyjnego, pozwalającego administracji rządowej wpływać na treść lokalnego prawodawstwa jeszcze przed poddaniem sporu kontroli sądu administracyjnego.

Zastrzeżenie dotyczy przede wszystkim granicy pomiędzy nadzorem legalności a współkształtowaniem przez organ administracji rządowej treści samorządowego aktu prawnego. W obecnym modelu konstytucyjnym kryterium nadzoru nad działalnością JST jest legalność. Organ nadzoru powinien zatem oceniać zgodność działania samorządu z prawem, nie zaś wskazywać, który z kilku prawnie dopuszczalnych sposobów uregulowania określonej materii powinien zostać wybrany. Przyznanie wojewodzie kompetencji do wskazywania „kierunku” albo „sposobu” usunięcia nieprawidłowości może tę granicę zacierać i w praktyce prowadzić do powstania swoistego „miękkiego weta” wobec działalności prawotwórczej samorządu.

Fundacja nie kwestionuje przy tym potrzeby reformy nadzoru. Przeciwnie, w stanowisku wskazano na konieczność bardziej kompleksowego uporządkowania tej materii. Reforma powinna obejmować przede wszystkim wyraźne określenie gwarancji proceduralnych JST w postępowaniu nadzorczym, przegląd zakresu aktów obligatoryjnie przekazywanych do kontroli organom nadzoru oraz wzmocnienie społecznej i sądowej kontroli lokalnego prawodawstwa. W tym ostatnim zakresie FRDL zaproponowała również rozważenie konstrukcji skargi w interesie publicznym, która w określonych ustawowo przypadkach pozwalałaby na kwestionowanie aktów prawa miejscowego bez konieczności wykazywania indywidualnego naruszenia interesu prawnego.